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Por Ricardo Arredondo (*) | El Derecho
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Introducción
En cuestión de unas pocas horas, el lunes 26 de marzo de 2018 Rusia perdió más de ciento cincuenta de sus diplomáticos en los Estados Unidos, Europa y otros países como resultado de las expulsiones coordinadas en respuesta a la intoxicación de un exespía, Sergei Skripal, y su hija, Julia, en el Reino Unido. La administración Trump expulsará a cuarenta y ocho funcionarios diplomáticos rusos de los Estados Unidos, 12 de la Misión Permanente de Rusia ante las Naciones Unidas y procederá también a cerrar el consulado ruso en Seattle. Medidas similares han sido anunciadas por otros 26 países y la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN).
Tres días después, Rusia anunció que tomará medidas recíprocas. Expulsará a 150 diplomáticos (60 estadounidenses, 23 británicos y de otros 25 países, principalmente europeos), y dispuso el cierre de la oficina del British Council en Moscú y del consulado de Estados Unidos en San Petersburgo (como dato anecdótico, en su cuenta de Twitter, la embajada rusa en Washington había pedido a sus seguidores que votaran qué consulado estadounidense debería cerrarse: San Petersburgo, Vladivostok o Ekaterimburgo). Además, Rusia planea expulsar a un número no especificado de diplomáticos de los más de otros 20 países y de la OTAN que se unieron a Gran Bretaña y los Estados Unidos para expulsar a los rusos. El ministro de Relaciones Exteriores ruso, Sergei Lavrov, aseveró que el número “reflejará” el número de rusos expulsados, lo que sugiere que el total podría elevarse por encima de 150. También es posible que se adopten otras medidas más impredecibles y asimétricas(1).
El propósito de este trabajo es enmarcar las fricciones entre lo que vulgarmente se denomina Occidente y Rusia, algo que no es nuevo, sino que se trata de una aplicación del principio de consentimiento mutuo y de reciprocidad que gobiernan las relaciones diplomáticas y consulares entre Estados y organizaciones internacionales. El incidente incluso dio lugar a una serie de problemas legales que no se analizan en este trabajo, incluido el reclamo realizado por el Reino Unido en el Consejo de Seguridad de que el envenenamiento de Skripal podría equipararse a un uso ilícito de la fuerza contra el Reino Unido, contrario a las normas de la Carta de las Naciones Unidas(2). Este artículo examina las normas de derecho internacional relacionadas no con el incidente en sí, sino con la decisión de los Estados involucrados de responder a este suceso mediante la expulsión de diplomáticos.
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El contexto de las medidas
Las actuales desavenencias se han generado como consecuencia de la intoxicación (envenenamiento) del ex doble espía Sergei Skripal y su hija, Julia, acaecido en Salisbury, Reino Unido, el pasado 4 de marzo. Según ha señalado el Scotland Yard, los Skripal estuvieron expuestos a un agente nervioso denominado Novichok(3) en la puerta de su casa ese día(4). Fueron encontrados posteriormente en un banco junto a un centro comercial, semiparalizados y con síntomas de una grave intoxicación. Padre e hija permanecen hospitalizados en estado crítico, aunque, al momento de redactar este artículo, la hija exhibe signos de mejoría(5).
El Gobierno británico expresó que el exespía y su hija fueron envenenados de forma intencionada y manifestó tener pruebas sólidas de que Rusia probablemente está detrás del incidente y que el propio presidente ruso, Vladimir Putin, probablemente lo haya aprobado(6). Sin embargo, no hizo pública su evidencia, aunque la habría compartido con sus principales aliados, que han afirmado estar de acuerdo con las conclusiones de Londres.
Rusia ha negado cualquier vinculación con este incidente y lo ha atribuido a una “gran confabulación de Occidente”. La vocera de la cancillería rusa ha subrayado que se trata de una “acusación sin fundamentos [que] resulta ser un crimen” y calificó al movimiento de los países occidentales como “un fake total a nivel mundial”(7).
El 14 de marzo, la primera ministra Theresa May anunció la expulsión de 23 diplomáticos rusos, a los que calificó de “oficiales de inteligencia no declarados” y les dio una semana para partir(8). El 22 de marzo, la misión diplomática del Reino Unido ante Rusia realizó una presentación sobre el caso Skripal ante los representantes de otras embajadas extranjeras. Las seis diapositivas de Londres no contenían evidencia de la culpabilidad de Moscú en el envenenamiento, sino que se utilizaron expresiones como “muy probable” y “bastante claro”, sin realizar ninguna atribución de responsabilidad directa. Ello no obstante, la posición del Reino Unido fue considerada como argumento suficiente para que los países occidentales decidieran expulsar a los diplomáticos rusos de sus respectivos territorios(9).
Sergei Skripal era coronel del ejército ruso y fue condenado a 13 años de cárcel en Moscú por “alta traición y espionaje” en el 2006, acusado de revelar a los servicios secretos británicos la identidad de varios agentes dobles. En el 2010 se benefició de una amnistía por el entonces presidente Dimitri Medvedev y pudo establecerse en el Reino Unido, supuestamente bajo una nueva identidad(10).
El 26 de marzo, el Gobierno de los Estados Unidos decidió expulsar a cuarenta y ocho funcionarios diplomáticos rusos, 12 de la Misión Permanente de Rusia ante las Naciones Unidas y cerrar el consulado ruso en Seattle(11). Medidas similares fueron adoptadas por otros 26 países(12) y la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN). Rusia respondió con medidas espejo, como se mencionara en la introducción de este trabajo.
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El marco jurídico
Las medidas adoptadas bajo el término expulsión en realidad constituyen una aplicación de los procedimientos establecidos en el art. 9º de la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas (1961) (CVRD)(13), el art. 23 de la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares (1963) (CVRC) y, en el caso de las expulsiones de funcionarios rusos acreditados ante las Naciones Unidas, del art. 13 (b) del acuerdo de sede entre los Estados Unidos y las Naciones Unidas de 1947(14).
3.1. La CVRD y la CVRC
Una de las características esenciales de las relaciones diplomáticas y consulares es la necesidad de consentimiento mutuo de los Estados acreditante y receptor(15). Por lo tanto, la prestación de funciones de los miembros de una misión diplomática o de los agentes consulares y el personal de estas misiones depende, en última instancia, del consentimiento del Estado que envía y del Estado receptor.
De conformidad con la CVRD, el Estado receptor puede, en cualquier momento y sin tener que exponer los motivos de su decisión, declarar a alguno de los miembros de una misión diplomática o de su personal persona non grata, lo que da lugar, así, a su retirada y al término de las funciones asociadas. Esa determinación puede adoptarse incluso con anterioridad a su llegada (art. 9 [1]).
Los funcionarios consulares, al igual que los diplomáticos, pueden ser declarados persona non grata sin necesidad de expresar motivación (art. 23, CVRC). Si un funcionario consular es declarado persona non grata, o bien no le es concedido el exequatur, deberá abandonar el territorio del Estado receptor en un plazo razonable.
En los casos en que pueda producirse un abuso de las disposiciones de estas convenciones, el derecho internacional no permite el recurso a las represalias(16). Así lo estableció la Corte Internacional de Justicia (CIJ) en el asunto relativo al personal diplomático y consular de los Estados Unidos en Teherán (“Estados Unidos c. Irán”) (1980)(17). La única medida al alcance de los Estados es la retorsión, que en el derecho diplomático tomará la forma de llamada a consulta, nota de protesta, declaración de persona non grata, reducción del personal diplomático o la transformación de la misión y, de producirse una situación de crisis mayor, la suspensión de la misión diplomática hará las veces de solución.
3.2. El acuerdo de sede entre los Estados Unidos y las Naciones Unidas
El mismo 26 de marzo la Misión Permanente de los Estados Unidos ante las Naciones Unidas informó a la Secretaría General de las Naciones Unidas su decisión de adoptar medidas en virtud de la sección 13 (b) del Acuerdo de la Sede con respecto a determinados miembros de la Misión Permanente de la Federación de Rusia ante las Naciones Unidas. Esta medida puede requerir que esos miembros abandonen el país(18).
Esta disposición prevé que, en caso de abuso de las prerrogativas de residencia por parte de los funcionarios acreditados ante la organización, al realizar en los Estados Unidos “actividades ajenas a su carácter oficial”, queda entendido que las prerrogativas establecidas en la sección 11 “no serán interpretadas en el sentido de exceptuar a tales personas de las leyes y los reglamentos de los Estados Unidos de América concernientes a la residencia continua de extranjeros”.
De ello se desprende que, para que un funcionario acreditado ante las Naciones Unidas pueda ser expulsado, debe haber realizado actividades ajenas a su carácter oficial. Los Estados Unidos aducen que en el caso de los funcionarios rusos se trata de espías que, camuflados bajo el ropaje de funcionarios diplomáticos, llevan a cabo actividades prohibidas implícitamente por el Acuerdo de Sede y por eso se decidió su expulsión.
Cabe recordar que, en sus comentarios al “Proyecto de artículos sobre la representación de Estados en sus relaciones con organizaciones internacionales”, la Comisión de Derecho Internacional de las Naciones Unidas (CDI) señaló:
“Los miembros de la misión permanente no son acreditados ante el Estado huésped en cuyo territorio está situada la sede de la organización. No mantienen relaciones directas con el Estado huésped, a diferencia de lo que ocurre en la diplomacia bilateral (…) En lo que respecta a las Naciones Unidas, el Asesor Jurídico hizo (…) la declaración siguiente, que, aunque se refiere a los representantes en órganos y conferencias de las Naciones Unidas, también se aplica a las misiones: ‘El Secretario General, al interpretar los privilegios e inmunidades diplomáticos, ha de tener en cuenta las disposiciones de la Convención de Viena [sobre relaciones diplomáticas] en la medida en que, mutatis mutandis, parezcan pertinentes respecto de los representantes ante órganos y conferencias de las Naciones Unidas. Naturalmente, se debe advertir que ciertas disposiciones, por ejemplo, las relativas al agrément, la nacionalidad o la reciprocidad, no corresponden a la situación de los representantes en las Naciones Unidas’”(19).
Por ello, se considera que los Estados Unidos tienen la opción, en consulta con las Naciones Unidas, de solicitar la remoción de los funcionarios que consideran han abusado de sus privilegios e inmunidades, ya que la organización es técnicamente la entidad receptora(20).
Ante una pregunta sobre la próxima expulsión por parte de Estados Unidos de doce diplomáticos de la Misión de la Federación de Rusia ante las Naciones Unidas. el Secretario General de la Organización, António Guterres, comparó la situación que se está viviendo con el período de la Guerra Fría y advirtió que ha llegado la hora “de tomar precauciones”, que sirvan para garantizar una comunicación eficaz y ayuden a evitar la proliferación de las crisis(21).
3.3. Un análisis de conjunto
Un dato que no debe perderse de vista es que las normas vigentes apuntan a que, en los casos de declaración de persona non grata, la causal debe responder a la conducta de los funcionarios per se, es decir, que se refieren principalmente a los casos en que los funcionarios diplomáticos o consulares actuaron de manera ilícita. Como sostiene Roberts, el rasgo característico del procedimiento persona non grata es que es el diplomático personalmente es quien ha ofendido al gobierno receptor(22). A esta noción respondería la decisión del Reino Unido que alega que las personas expulsadas eran “oficiales de inteligencia no declarados”. Sin embargo, y aunque esta caracterización sea correcta, al tomar en consideración el escaso tiempo transcurrido entre la intoxicación de Skripal y las declaraciones de la primera ministra, presumiblemente el Gobierno del Reino Unido ya estaba al tanto de esta situación y hasta esa fecha no la había considerado necesaria o suficiente para justificar el uso del art. 9º de la CVRD(23). Por otra parte, no parece haberse sugerido que ninguno de los 23 diplomáticos rusos expulsados por el Reino Unido fuera personalmente culpable de participar en el caso Skripal(24).
Tampoco es lo que se observa en el caso de Estados Unidos. En efecto, la declaración de su gobierno señala como fundamento de su medida: a) el “uso por parte de Rusia de un arma química de grado militar en el suelo del Reino Unido”; b) “su patrón actual de actividades desestabilizadoras en todo el mundo”; c) la seguridad nacional de los Estados Unidos “al reducir la capacidad de Rusia para espiar a los estadounidenses y realizar operaciones encubiertas que amenazan la seguridad nacional”; y d) la proximidad del consulado ruso en Seattle a una de las bases submarinas estadounidenses y a la fábrica de Boeing(25).
Adicionalmente, el 28-3-18, el presidente Donald J. Trump habló con la primera ministra Theresa May del Reino Unido. Ambos líderes coincidieron en la importancia de desmantelar las redes de espionaje de Rusia en el Reino Unido y los Estados Unidos para restringir las actividades clandestinas rusas y evitar futuros ataques con armas químicas en el territorio de cualquiera de los dos países(26).
Si no existen imputaciones específicas de que cualquiera de los diplomáticos expulsados estuvo involucrado en el caso Skripal, lo que parece más que evidente en los casos de los diplomáticos rusos acreditados en los otros 26 países que adoptaron medidas de expulsión, se desprende que las expulsiones serían, más bien, una forma de represalia más amplia contra Rusia, lo que no sería compatible con la redacción del art. 9º de la CVRD. En este sentido, el propio Departamento de Estado de los Estados Unidos había considerado: “[En] la mayoría de los casos, este remedio debe emplearse solo cuando exista una certeza razonable de que realmente se ha cometido un acto delictivo. La reputación de los Estados Unidos de ser una sociedad gobernada por el Estado de derecho no se cumple si puede ser señalado como que actuó de manera arbitraria, caprichosa o prejuiciosa al invocar la herramienta diplomática extrema de declarar a un diplomático extranjero PNG [persona non grata]. De manera similar, cualquier acción PNG que el gobierno de Estados Unidos no pueda justificar con el detalle apropiado podría ser interpretada como una acción política y podría resultar en la declaración de PNG recíproca de un diplomático estadounidense completamente inocente”(27).
De este modo, se utilizan las normas del derecho diplomático y consular para una finalidad distinta de aquella para la que fueron concebidas, en lugar de utilizarse otro tipo de medidas de política exterior más apropiadas para hacer frente a este tipo de situaciones. A título de ejemplo, los Estados involucrados podrían haber recurrido a la aplicación de sanciones de tipo económico (embargos, congelación de activos, prohibición de transferencias de fondos, etc.) o de otra naturaleza (restricciones de viaje, no participar o hacerlo de manera limitada en la Copa del Mundo de fútbol, retirar la licencia para operar a las agencias de prensa rusas como RT, etc.).
La CVRD no contiene un conjunto completo de normas secundarias ni es tampoco del todo eficaz. Una de las indicaciones más obvias de ello es que la noción de persona non grata solo se refiere a violaciones por uno de los Estados parte. Un régimen autónomo que excluyera la aplicación de las normas generales sobre responsabilidad del Estado debería contener reglas que fueran aplicables tanto al Estado receptor como al Estado acreditante. Dado que este principio de la persona non grata solo puede ser aplicado por el Estado receptor, el Estado acreditante se quedaría sin un remedio aplicable en caso de violación de la CVRD por el Estado receptor y, por ende, no tendría manera de responder a una violación(28). En efecto, no hay razón alguna por la cual se pueda impedir al Estado acreditante la utilización de contramedidas (que no afecten al personal diplomático) si el Estado receptor no respeta las inmunidades del personal diplomático del Estado acreditante(29).
Las relaciones entre Rusia y Occidente, que ya venían baqueteadas, parecen estar degradándose aún más. A los cuestionamientos por el rol de Moscú en el conflicto armado en Siria, la anexión de Crimea, su intromisión en las elecciones en los Estados Unidos y en otros lugares, los alegados asesinatos de “enemigos” del Kremlin en Rusia y en el exterior, los ataques cibernéticos y campañas de desinformación contra otros países, se suma este episodio.
Rusia ha intentado dividir las alianzas y debilitar las instituciones en Occidente, procurando de esa manera debilitar la cooperación diplomática y de seguridad entre los Estados Unidos y Europa. La concepción de esta política, con el estilo Realpolitik de la vieja escuela, se basa en la idea de que es más fácil lidiar individualmente con estos Estados en lugar de desafiar un frente unido. Los funcionarios de diversos gobiernos occidentales han descripto a estos movimientos de política exterior rusa como un esfuerzo amplio, en gran medida encubierto, para desestabilizar y desacreditar a las democracias liberales.
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Conclusiones
Las expulsiones recíprocas de diplomáticos que caracterizaron al período de la Guerra Fría(30) se han transformado en una suerte de ritual en el que lo simbólico ha destronado a la sustancia. En el caso que analizamos, la sincronización de las expulsiones conlleva un particular simbolismo, ya que no era del todo evidente que el Reino Unido pudiese negociar con éxito una respuesta a las alegadas acciones de Rusia, y representa una afirmación de que la noción de cooperación en materia de seguridad en Occidente no ha perdido su fuerza. Quizás el dato más significativo sea la respuesta única y unificada de Washington y catorce países de la Unión Europea (UE), que representa un cambio en esta materia, a la que se han sumado la OTAN y Estados no miembros de la UE, como Australia, Ucrania, Albania, Macedonia y otros(31).
Aunque también es revelador que casi la otra mitad de los 27 miembros de la UE no se haya plegado a este movimiento, lo que habla de una división en el interior del bloque europeo, algo que el Kremlin ha estado esperando e intentando fomentar durante años.
La Administración Trump viene exhibiendo un doble estándar ante Rusia, ya que, si bien el presidente estadounidense no habla mal de Putin o Rusia, continúa adoptando duras políticas frente al Kremlin. Por su parte, las autoridades rusas continúan tratando de separar a Trump de casi todos los demás en Washington, aferradas a la idea de que Trump se ve obligado a arremeter contra Rusia y al atribuir estas acciones a “la fuerte presión del establishment estadounidense”.
Tampoco ningún otro Estado ha optado por imponer sanciones económicas a Rusia. Las sanciones impuestas tras la anexión de Crimea solo afectan a bancos y a empresas energéticas, no al Estado ruso, que sigue necesitando los mercados financieros de Occidente para financiarse. Pero la dependencia no es unilateral sino recíproca. La UE tampoco ha reducido su dependencia del gas natural ruso, que es clave para países como Alemania y Polonia.
En definitiva, las expulsiones diplomáticas son la solución política fácil y obvia. No obligan a Londres ni a otros centros financieros europeos a confrontar verdades incómodas sobre la cantidad de dinero ruso que circula a través de sus instituciones financieras y mercados inmobiliarios. El Reino Unido se encuentra en una posición vulnerable frente a la potencial pérdida de capital internacional en un momento en que su condición de centro financiero global ya está cuestionada debido al Brexit.
Resulta difícil entender qué se logra desde el punto de vista práctico con estas expulsiones recíprocas de funcionarios. Como se afirmó precedentemente, no se trata de una situación para la cual estaban pensados los arts. 9º de la CVRD, 23 de la CVRC, ni la sección 13 (b) del Acuerdo de Sede de las Naciones Unidas. Es comprensible que los Estados a veces deseen expresar su disgusto con otros Estados (particularmente, en un incidente de alto perfil en el que hay pocas otras opciones para represalias inmediatas). Sin embargo, la expulsión de diplomáticos que no están acusados de estar implicados en el incidente, tomada como una represalia entre los dos Estados, es poco más que un gesto simbólico y puede, simplemente, empeorar las relaciones diplomáticas y consulares en un momento en que precisamente lo que se necesita es un manejo diplomático de la cuestión.
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